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资料名称:关于《中华人民共和国政府采购法(草案)》的说明
发布单位:全国人大财政经济委员会、姚振炎
发布时间:2001.10.20
资料类别:征求草案
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关于《中华人民共和国政府采购法(草案)》的说明

——2001年10月22日在第九届全国人民代表大会常务委员会第二十四次会议上
全国人大财政经济委员会副主任委员 姚振炎

委员长、各位副委员长、秘书长、各位委员:
  我受全国人大财政经济委员会的委托,现就《中华人民共和国政府采购法(草案)》(以下简称草案)作如下说明。

  根据九届全国人大常委会立法规划,全国人大财经委员会于1999年4月成立了政府采购法起草组,在全国人大财经委部分委员和全国人大常委会预算工委、财政部、国家计委、国家经贸委、外经贸部、国务院机关事务管理局、解放军总装备部有关负责同志的领导下,组织工作人员和专家学者开始政府采购法的起草工作。两年多来,起草组考察了十多个省、市政府采购试点及地方立法情况,搜集、整理、翻译了国内外资料,多次召开立法国际研讨会,组团赴国外进行立法考察,广泛征求了中央有关部门、各省、自治区、直辖市、研究单位、院校、企业和专家学者对《政府采购法(征求意见稿)》的意见,在上述工作的基础上对草案稿进行反复修改完善,并经起草领导小组会议三次讨论,形成了《中华人民共和国政府采购法(草案)》。
  草案共9章75条,除总则和附则外,分别对政府采购当事人、政府采购方式、政府采购程序、政府采购合同、质疑与投诉、监督检查和法律责任分章作了规定。

  一、关于制定政府采购法的必要性
  政府采购在市场经济国家已有200多年历史。随着1994年一些世界贸易组织成员国签署WTO《政府采购协议》和联合国贸易法委员会当年通过《货物、工程和服务采购示范法》,市场经济发达国家的政府采购进一步向规范化、国际化的方向发展,法律制度越来越完善,采购规模也越来越大,一些国家每年用于政府采购的支出已达财政支出的30%左右。政府采购已成为许多国家包括发展中国家管理公共支出、调节经济运行、维护本国利益的基本制度和重要手段。
  我国从1995年开始政府采购制度的试点工作。2000年,纳入试点的政府采购支出328亿元,占当年财政支出的2.07%。虽然我国政府采购起步晚,采购规模不大,但这项工作得到各级政府和有关方面的高度重视,试点工作有效推进,规章制度逐步完善,用于政府采购的资金每年增长幅度很大,发展势头良好。政府采购在我国政治、经济、社会生活中发挥的作用越来越明显。
  从各国实行政府采购和我国试点的情况看,政府采购的重要作用突出表现在以下方面:一是有利于提高财政资金的使用效益,节省开支,一般资金节约率为10%左右,我国近些年试点单位资金节约率为11%-13%。二是保证采购项目质量,采购单位可以得到质量有保证、价格合理的货物、工程和服务,保障国家机关有效行使职能。三是有利于发挥政府在国民经济发展中的宏观调控作用,推进保护国内产业、保护环境、扶持不发达地区和中小企业等政策措施的实施。四是促进财政预算制度改革,强化财政支出管理。五是有利于促进公平竞争,增强企业的竞争能力和自我发展能力。六是有效抑制腐败,遏制采购中的权钱交易和其他腐败行为。正是由于政府采购具有上述重要作用,使得这项制度在世界范围内得以广泛推行和不断完善,并引起了国际组织的重视,同时也是我国政府采购试点工作进展较快的重要原因。
  政府采购作为一种高效、先进、符合市场经济发展规律的财政资金分配、使用、管理制度,其有效运行和迅速发展,必须要有法律作保证。从国际上看,凡是政府采购规模大、发展快、运行规范的国家,都建立了比较完善、健全的政府采购法律制度。我国近些年政府采购的规章制度和地方法制建设卓有成效,对我国政府采购的成功试点和迅速推进发挥了重要作用,但从总的情况看,政府采购中还存在着采购规模不大,采购的货物、工程、服务范围偏小,机构的设置及其责职不明确,运作不规范,各地发展不平衡,以及政府采购制度难以推进等问题。这些问题的解决,需要采用政策、法律、行政、经济、宣传舆论等多种手段,其中加强政府采购的法制建设是一种最基本、最有效的手段。只有通过国家立法的形式,尽早制定政府采购法,才能保证全国政府采购法制的统一,有力地推进我国的政府采购活动规范运行和蓬勃健康发展。制定政府采购法是十分必要和紧迫的。

  二、关于本法的调整范围
  草案第二条第二款规定:“本法所称政府采购,是指国家机关、事业单位和团体组织,使用财政性资金采购货物、工程和服务的行为”。该条对政府采购作了界定,同时明确了政府采购法的调整范围,它涉及到政府采购的采购单位、采购资金和采购对象。只有这三个方面都符合法律的规定,才纳入政府采购法的调整范围。
  从中国的实际情况出发,参照国际通行做法,草案将采购单位规定为各级国家机关、事业单位和团体组织。包括各级国家权力机关、行政机关、审判机关、检察机关、政党组织、政协组织、工青妇组织以及文化、教育、科研、医疗、卫生、体育等事业单位。考虑到我国国有企业和国有控股企业面广量大,其职能和国家机关、事业单位、团体组织不同,为了保证企业经营自主权的落实,草案未将国有企业和国有控股企业的采购包括使用财政资金进行的采购纳入调整范围。军事装备和军用物资的采购涉及到国家的安全和机密,其采购过程不可能遵循透明、公开等原则,因此草案未将军事采购纳入调整范围,而在附则一章中规定军事采购法规由中央军事委员会另行制定。
  草案将政府采购资金规定为财政性资金,即财政预算内资金和预算外资金。这两类资金来源于税收和政府部门及所属事业单位依法收取的费用以及履行职责获得的其他收入。
  采购对象是指采购单位使用财政性资金采购的货物、工程和服务。将货物、工程和服务纳入政府采购法的调整范围,与国际通行做法以及我国大多数省、区、市在政府采购试点中的做法是一致的,也是我国实行政府采购制度和更好发挥政府采购的作用需要规定的。由于我国实行政府采购的时间不太长,政府采购的范围应当根据采购对象的实际情况区别对待,宜由少到多,逐步扩大。
  工程采购是否纳入政府采购法的调整范围,是草案起草过程中多次研究讨论的一个重要问题。经过慎重研究,草案将工程采购纳入政府采购法调整。考虑的主要因素是:第一,工程是国家机关、事业单位、团体组织需要的一类不可缺少的重要资源,只有将工程采购与货物、服务采购都纳入政府采购,才能保证采购单位有效履行职责,这样制定的政府采购法其调整范围才是完整的。第二,其他国家、国际组织制定的有关政府采购的法律、协议等都将工程纳入政府采购;我国大多数省、区、市在政府采购试点中也将工程纳入政府采购;在政府采购法的起草、研讨过程中,多数部门、地方的同志和中外专家都主张将工程纳入政府采购。第三,政府采购法作为九届全国人大常委会立法规划明确的一部行政法,需要对政府采购的管理、监督、有关政策、资金支付、合同事项、质疑投诉等作出规定,这些规定应当适用于工程采购。第四,招标以外的政府采购方式,包括竞争性谈判采购,单一来源采购,询价采购等,应当适用于采购额不大的工程采购。第五,我国加入WTO后,为使我国政府采购的工程采购市场得到有效保护,宜将工程纳入政府采购法调整。国家计委和少数专家认为,工程招标采购已由招标投标法进行规范,并建立了监督体系,为避免职能的交叉,可不列入政府采购法调整范围,或者在政府采购法中写明,政府采购的工程,适用招标投标法。我们反复权衡,从国际经验、国内实践、发挥政府采购的功能和作用、维护公共利益和制定一部完整的政府采购法等多方面考虑,认为将工程纳入政府采购法调整范围是必要的。
  为了尽可能避免政府采购法与招标投标法等法律发生冲突,草案注意把握以下几点:一是纳入政府采购的工程范围较小,只包括国家机关、事业单位和团体组织使用财政性资金进行的建筑物和构筑物的建设和维修等,所有企业采购的工程都未包括在内。草案同时规定:“政府采购的货物、工程和服务的范围以及中央政府集中采购目录,由国务院规定”,从而赋予国务院根据我国政府采购的实际,调整货物、工程和服务采购范围大小的职权。二是明确“政府采购的招标投标活动适用招标投标法,工程采购的建筑活动及其监督管理适用建筑法,政府采购合同适用合同法和有关法律”,“招标投标活动的行政监督,依照行政法规和国务院有关规定执行”。三是对其他法律、行政法规有规定的,尽可能不另行规定。例如,考虑到招标投标法对招标代理机构的条件作了规定,有关行政法规和规章对招标代理机构的资格认定作了规定,草案中未另作规定;有关法律责任的规定,也参照了其他法律。这样,从总体上保证了草案与有关法律的衔接,对国务院有关部门的现行职责分工不会有大的改变。但是,为了建立规范的政府采购法律制度,发挥政府采购监督管理部门的作用,需要根据政府采购法的法律特征和我国的实际,在政府采购法中作出一些必要的规定,其中有的规定与现行的有关法律的某些规定不完全一致。例如,草案规定在实行集中采购时,集中采购机构经授权成为采购人,而不是招标投标法规定的项目单位。草案中还规定,限额标准以上的政府采购项目应当公开招标而采取其他方式采购的,应当获得本级政府采购监督管理部门的批准。这样规定是我国实施采购制度和制定政府采购法的需要,也是符合我国立法惯例的。

  三、关于集中采购与分散采购
  草案第八条中规定:“政府采购实行集中采购与分散采购相结合”,从而明确了我国政府采购的基本模式。集中采购是采购单位对纳入集中采购目录的政府采购项目,必须委托集中采购机构进行的代理采购。分散采购是采购单位对未纳入集中采购目录的政府采购项目自行组织的采购,或者委托集中采购机构在委托范围内进行的代理采购。按照草案规定,集中采购与分散采购都属于政府采购,都要执行政府采购法的规定,不存在哪个重要、哪个次要的问题,不能理解为政府采购就是集中采购。集中采购与分散采购范围的划分,由县级以上人民政府颁布的集中采购目录确定。
  草案规定的集中采购机构分为两类:一类是综合集中采购机构,即县级以上人民政府设立的对本级政府采购项目组织集中采购的非营利事业法人。有些省、区、市设立的政府采购中心属于这类机构,它没有行政管理职能,主要职责是对通用的集中采购项目代理采购。另一类是部门集中采购机构,即省级以上人民政府批准的对本部门、本系统有特殊要求的政府采购项目组织集中采购的部门,主要职责是对本部门、本系统有特殊要求的集中采购项目代理采购。批准部门集中采购的主要考虑是,中央和省级政府有的部门、系统需要采购大量有特殊要求的货物、工程和服务,由部门集中采购机构对这些项目代理采购,可以更好地满足采购单位的需要,提高采购效率,减轻综合集中采购机构的工作量,防止过分集中。各级集中采购机构应当遵循精干、有效、公开、公平、公正的原则,接受监督,并尽可能利用现有的机构,防止垄断、臃肿和效率低下,防止滋生腐败。

  四、关于政府采购合同
  草案根据政府采购活动的行为特征,对政府采购合同作了规定。政府采购本身是一种市场交易行为,在采购合同订立过程中,不涉及行政权权力的行使,购销双方的法律地位是平等的,因此,政府采购合同一般应作为民事合同。同时还应当注意到,政府采购资金属于财政性资金,采购的目的是为了公共事务,政府采购还具有维护公共利益、加强财政支出管理、抑制腐败等功能,因此,政府采购合同又不完全等同于一般的民事合同,需要在明确适用合同法的前提下,对政府采购合同的有关特殊问题作出规定。为此,草案第四条中规定:“政府采购合同适用合同法和有关法律”,“本法另有规定的,按本法规定执行”,并对合同管理、合同履行、合同变更等作了必要的特别规定。例如,政府采购合同的双方当事人不得擅自变更、中止或终止合同。省级以上人民政府发现政府采购合同继续履行将严重损害国家利益和社会公共利益的,有权决定变更、中止或终止合同等。合同法第一百二十三条规定:“其他法律对合同另有规定的,依照其规定”。草案对政府采购合同作必要的特别规定,是符合合同法的。

  五、关于政府采购的有关政策性规定
  通过政府采购促进国家有关政策目标的实现,对本国的政府采购市场进行必要的保护,是各国政府采购立法和法律实施中普遍采用的做法,符合国际惯例,也符合有关国际协议对发展中国家优惠条款的规定。草案结合我国实际,规定政府采购应当有助于实现国家的经济和社会发展政策目标,包括保护环境,扶持不发达地区和少数民族地区,促进中小企业发展等。为了提高法律的操作性,草案规定其具体办法和措施,由国务院规定。
  关于保护国内产业问题,WTO《政府采购协议》虽然规定签字国相互之间给予最惠国待遇和国民待遇,但允许对发展中国家实行特殊与差别待遇,包括适用“国民待遇原则的例外”。况且,该协议也不属于世贸组织成员国必须接受的若干协议、协定之一,目前在该协议上签字的有28个国家。考虑到我国加入世贸组织后两年内启动加入WTO《政府采购协议》的谈判,我国政府采购市场如何对外开放,将依照谈判的结果而定,因此,我国目前制定的政府采购法应当按照未开放政府采购市场的情况规定对国内产业的保护。草案第九条规定:“政府采购应当采购本国货物、工程和服务”,同时规定了四种例外情况。这既体现了维护国家利益,又不排除在特定情况下可以采购非本国货物、工程和服务。此外,在草案起草过程中,我们注意研究并尽可能使草案符合WTO《政府采购协议》及国际组织的有关规定,将来我国若成为WTO《政府采购协议》的签字国,只需对法律的局部内容作适当修改,法律的稳定性不会受到大的影响。

  我的说明完了,请予审议。

(2018.08.28更新)

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