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资料名称:关于《中华人民共和国行政处罚法(草案)》和《中华人民共和国刑事诉讼法修正案(草案)》审议结果的报告
发布单位:全国人民代表大会法律委员会、薛驹
发布时间:1996.03.16
资料类别:征求草案
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全国人大法律委员会
关于《中华人民共和国行政处罚法(草案)》和《中华人民共和国刑事诉讼法修正案(草案)》审议结果的报告

——1996年3月16日在第八届全国人民代表大会第四次会议主席团第三次会议上
全国人大法律委员会主任委员 薛驹

第八届全国人民代表大会第四次会议主席团:
  在本次全国人大会议上,各代表团于3月13日、14日审议了《中华人民共和国行政处罚法(草案)》和《中华人民共和国刑事诉讼法修正案(草案)》。代表们认为,行政处罚法的制定和刑事诉讼法的修改,是我国社会主义民主和法制建设中的大事。这两个草案是可行的,建议本次会议予以修改通过。同时,代表们提出了一些修改意见,法律委员会于3月14日、15日召开会议,根据各代表团的审议意见,对两个法律草案进行了审议,提出以下修改意见:

  一、关于《中华人民共和国行政处罚法(草案)》
  (一)有些代表提出,行政机关进行行政处罚的规定必须公布,事先让公众知道,以具体体现草案第四条规定的“公开”原则。因此,建议在草案第四条中增加规定:“对违法行为给予行政处罚的规定必须公布;未经公布的,不得作为行政处罚的依据。”(草案第四条第三款)
  (二)草案第十七条规定,“经县级以上人民政府决定,行政机关在其法定权限内可以委托其他行政机关或者符合本法第十八条规定条件的组织实施行政处罚”。有些代表提出,对决定委托的权限应当从严掌握,同时为进一步防止乱委托的现象,应当明确规定不得委托不符合本法规定条件的组织或者个人实施行政处罚。因此,建议将第十七条修改为:“行政机关依照法律、法规或者规章的规定,可以在其法定权限内委托符合本法第十九条规定条件的组织实施行政处罚。”并增加规定,“行政机关不得委托其他组织或者个人实施行政处罚。”(草案第十八条第一款)同时,在法律责任中作了相应的规定。
  (三)草案第二十条中规定:“行政处罚由违法行为发生地的县级地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖。”有些代表提出,有些违法行为可由县级地方政府管辖,但有些违法行为涉及的范围较大,县级政府很难处理;另外,在大城市的管理中,对违法行为的处罚有些由县级以上人民政府管辖,这样做对克服乱处罚、乱罚款有利。因此,建议将这一规定修改为:“行政处罚由违法行为发生地的县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖。”(草案第二十条)
  (四)草案第四十二条中规定,对行政机关作出的“责令停产停业、吊销营业执照、较大数额罚款”三种行政处罚,当事人可以要求举行听证。有些代表提出,这一规定对保证行政机关正确地处理违法行为,维护当事人合法权益是必要的,但这项制度仅适用于这三种行政处罚,范围较窄,吊销各种许可证和执照也是对当事人权益影响较大的行政处罚,建议扩大允许听证的范围,更充分地保护当事人权益。因此,建议将这一规定修改为:“行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前,应当告知当事人有要求举行听证的权利;当事人要求听证的,行政机关应当组织听证。”(草案第四十二条)
  (五)有的代表和部门提出,在边远、水上、交通不便地区,行政机关作出罚款决定后,当事人向银行缴纳罚款确有困难的,为方便当事人,行政机关可以代收罚款。因此,建议在行政处罚的执行程序中增加一条规定:“在边远、水上、交通不便地区,行政机关依照本法第三十三条、第三十八条的规定作出罚款决定后,当事人向指定的银行缴纳罚款确有困难,经当事人提出,行政机关及其执法人员可以当场收缴罚款。”(草案第四十八条)行政机关及其执法人员当场收缴罚款的,必须向当事人出具省、自治区、直辖市财政部门统一制发的罚款收据,并依照本法规定缴付银行。
  (六)有些代表提出,应当增加对行政处罚进行监督的有关规定,因此,建议将草案第五十二条修改为:“行政机关应当建立健全对行政处罚的监督制度。县级以上人民政府应当加强对行政处罚的监督检查。”“公民、法人或者其他组织对行政机关作出的行政处罚,有权申诉或者检举;行政机关应当认真审查,发现行政处罚有错误的,应当主动改正。”(草案第五十四条)
  (七)草案第五十三条作了对行政机关擅自改变行政处罚种类、幅度或者违反法律规定的行政处罚程序追究法律责任的规定。有的代表提出,对有些执法人员根本没有合法的依据就对公民处罚,或者有些行政机关随意委托不符合本法规定的组织、个人实施行政处罚的行为,也应当追究法律责任。因此,建议将草案第五十三条修改为:“行政机关实施行政处罚,有下列情形之一的,由上级行政机关或者有关部门责令改正,可以对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分:(一)没有法定的行政处罚依据的;(二)擅自改变行政处罚种类、幅度的;(三)违反法定的行政处罚程序的;(四)违反本法第十八条关于委托处罚的规定的。”(草案第五十五条)
  (八)有些代表提出,本法不仅应当解决乱处罚的问题,也应当解决某些执法人员放弃职责,该管的也不管,以致损害大多数人民群众利益的问题。因此,建议在法律责任中增加一条规定:“执法人员玩忽职守,对应当予以制止和处罚的违法行为不予制止、处罚,致使公民、法人或者其他组织的合法权益、公共利益和社会秩序遭受损害的,对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分;情节严重构成犯罪的,依法追究刑事责任。”(草案第六十二条)
  (九)草案第六十二条规定:“本法自1997年1月1日起施行。”有些代表提出,本法的施行日期应尽量提前,因此,建议将本条修改为:“本法自1996年10月1日起施行。”(草案第六十四条)
  这里需要说明的是:本法公布前制定的地方性法规、国务院部委的规章以及地方政府的规章数量相当大,这些法规、规章在行政处罚的设定等方面,按照法定程序重新修订的工作量也很大,这项工作既要抓紧进行,又需要一定的时间。为了使行政管理工作能够正常运行,又能严格依照本法规定修订已经制定的法规、规章,保障行政处罚法的贯彻实施,建议对本法公布前制定的法规和规章关于行政处罚的规定与本法不符合的,自本法公布之日起即依照本法抓紧进行修订,并在1997年内修订完毕。但本法关于行政处罚的基本原则、实施处罚的程序等规定,在本法施行后,行政机关必须执行。
  法律委员会对行政处罚法(草案)已按照上述意见作了修改。此外,还作了一些文字修改。

  二、关于《中华人民共和国刑事诉讼法修正案(草案)》
  (一)根据有些代表的意见,建议将修改草案第一条修改为:“为了保证刑法的正确实施,惩罚犯罪,保护人民,保障国家安全和社会公共安全,维护社会主义社会秩序,根据宪法,制定本法。”(修改决定草案第二条)
  (二)根据有些代表的意见,建议将修改草案第二条修改为:“中华人民共和国刑事诉讼法的任务,是保证准确、及时地查明犯罪事实,正确应用法律,惩罚犯罪分子,保障无罪的人不受刑事追究,教育公民自觉遵守法律,积极同犯罪行为作斗争,以维护社会主义法制,保护公民的人身权利、财产权利、民主权利和其他权利,保障社会主义建设事业的顺利进行。”(修改决定草案第三条)
  (三)修改草案第三十四条第一款规定:“公诉人出庭公诉的案件,被告人因经济困难或者其他原因没有委托辩护人的,人民法院可以为他指定辩护律师。”有些代表提出,指定辩护应通过法律援助的程序进行。因此,建议修改为:“公诉人出庭公诉的案件,被告人因经济困难或者其他原因没有委托辩护人的,人民法院可以指定承担法律援助义务的律师为其提供辩护。”第三十四条第二款、第三款和第一百五十一条的规定也作相应修改。(修改决定草案第十八条、第六十七条第一款)
  (四)修改草案第三十七条规定:“辩护律师可以向证人或者其他有关单位和个人收集与本案有关的材料。证人或者其他有关单位和个人可以向辩护律师提供材料,也可以拒绝会见或者不提供材料。”“辩护律师未经人民检察院或者人民法院许可,不得向被害人及被害人提供的证人收集与本案有关的材料。”根据有些代表的意见,建议修改为:“辩护律师经证人或者其他有关单位和个人同意,可以向他们收集与本案有关的材料”。“辩护律师经人民检察院或者人民法院许可,并且经被害人或者其近亲属、被害人提供的证人同意,可以向他们收集与本案有关的材料。”(修改决定草案第二十条)
  (五)有些代表提出,对于取保候审、监视居住应当明确规定由哪个机关执行。因此,建议在第五十一条增加一款,规定:“取保候审、监视居住由公安机关执行。”(修改决定草案第二十六条)
  (六)修改草案第六十一条第八项规定,对于“正在进行‘打砸抢’和严重破坏工作、生产、社会秩序的”现行犯或者重大嫌疑分子,可以先行拘留。有些代表提出,这种情形可以包括在本条规定的其他拘留情形中。因此,建议删去上述规定。(修改决定草案第二十八条第三款)
  (七)有些代表提出,对于拘传应当规定最长期限,以防止执行中以拘传变相拘禁公民。因此,建议将修改草案第九十二条第二款修改为:“传唤、拘传持续的时间最长不得超过十二小时。不得以连续传唤、拘传的形式变相拘禁犯罪嫌疑人。”(修改决定草案第四十条第二款)
  (八)有些代表提出,对于侦查中扣押的物品、文件、邮件、电报,或者冻结的存款、汇款,经查明确实与案件无关的,应规定解除扣押、冻结的期限,以保障公民的合法权利。因此,建议将修改草案第一百一十八条修改为:“对于扣押的物品、文件、邮件、电报或者冻结的存款、汇款,经查明确实与案件无关的,应当在三日以内解除扣押、冻结,退还原主或者原邮电机关。”(修改决定草案第四十六条)
  (九)修改草案第二百零六条第三款规定:“人民检察院抗诉的案件,接受抗诉的人民法院应当提审或者指令下级人民法院再审。”有的代表提出,应当区别情形规定哪些抗诉案件可以指令下级人民法院再审。因此,建议修改为:“人民检察院抗诉的案件,接受抗诉的人民法院应当组成合议庭重新审理,对于原判决事实不清楚或者证据不足的,可以指令下级人民法院再审。”(修改决定草案第九十七条第二款)
  法律委员会根据上述意见作了修改,提出了关于修改《中华人民共和国刑事诉讼法》的决定(草案)。

  法律委员会建议主席团对行政处罚法(草案)和关于修改刑事诉讼法的决定(草案)审议决定提请大会审议通过。

  以上意见是否妥当,请主席团审议。

(2018.10.26更新)

  刘丽丽:律师、注册会计师、准保荐代表人。先后任职于国内知名律师事务所、券商、私募基金公司等单位,拥有丰富的法务经验和财税经验。曾担任《辽宁法制报》维权团聘用律师、辽宁省电视台《都市新闻眼》栏目特约嘉宾、辽宁省广播电台《今日面对面》栏目特约嘉宾、国家海外留学归国专家“千人计划”特邀讲师、远堂资本学院特聘讲师等。参与撰写《全球化视野下的企业社会责任法律研究》等专著。
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